La révision de la constitution de 1867
Par Dollard Dansereau, avocat au Barreau de Montréal
Ce n’est pas tout de soutenir que la Constitution canadienne de 1867 est un pacte qui ne peut être amendé qu’avec l’assentiment des provinces signataires ; une abondante jurisprudence confirme là-dessus l’opinion des auteurs de la constitution eux-mêmes. Il y a eu des hommes politiques et quelques juristes pour affirmer le contraire ; mais la pratique surtout y a contredit, notamment en ces dernières années lorsque le Gouvernement d’Ottawa s’est fait attribuer par Londres la juridiction en matière d’assurance-chômage ou, encore a fait suspendre les règles établies par la Constitution de 1867 pour la distribution des collèges électoraux du pays. Pourquoi le Gouvernement d’Ottawa se révèle-t-il presque toujours plus fort que les Gouvernements provinciaux dans les débats constitutionnels ?
Quand fut élaborée la Constitution de 1867, les États-Unis étaient en pleine guerre de Sécession. À l’origine de cette guerre, on découvre un problème constitutionnel que les Washington, les Jefferson, les Hamilton n’avaient pu résoudre et qu’ils avaient légué à leurs descendants ; celui de l’attribution des pouvoirs résiduaires.
Pouvoir du corps législatif
En quoi consistent ces pouvoirs résiduaires ? Ce sont ceux que la Constitution d’un pays n’attribue pas nommément à un corps législatif, mais donne sous une désignation générale à l’un ou à l’autre de plusieurs corps législatifs. Si le gouvernement central reçoit les pouvoirs résiduaires, on peut dire que le pays est une fédération. Dans une confédération, ces pouvoirs appartiennent aux gouvernements locaux. Aux États-Unis, le Gouvernement Lincoln, qui avait la sympathie des hommes d’État canadiens, réclamait pour Washington les pouvoirs résiduaires. Les États esclavagistes voulaient le maintien d’une décentralisation qui permettait le travail servile.
Pouvoirs résiduaires
Les auteurs de la Constitution de 1867, instruits par l’expérience des États-Unis ont accordé les pouvoirs résiduaires au gouvernement central.
C’est ainsi que l’aéronautique et la radiodiffusion ressortissent au gouvernement d’Ottawa. De plus, nos constituants ont voulu un gouvernement central puissant pour éviter les conflits politiques comme ceux dont notre pays souffrait depuis un demi-siècle.
De 1867 à 1900, le Parlement de Londres, pour des raisons d’opportunité, se montra plutôt défavorable aux provinces. Le Conseil Privé, tribunal mi-politique, mi-juridique, se prononçait à peu près constamment en faveur des gouvernements locaux. Leurs droits furent réaffirmés parfois avec une vigueur non dénuée d’acerbité, comme dans les arrêts relatifs à la législation d’assurance. La situation a changé.
Depuis lors, la guerre de 1914, le gouvernement anglais favorise visiblement la centralisation des pouvoirs au Canada. Le Conseil Privé l’imite de son côté, quoiqu’avec la prudente ré- serve que les juristes savent mettre dans leurs arrêts. Le gouvernement d’Ottawa, qui dirige seul la défense nationale et la politique extérieure, peut foire usage des autorités britanniques de moyens que ne possèdent point les provinces. Je crois que certains chefs politiques canadiens-français se berçaient d’illusions, quand, il y a quelques mois, ils étaient enclins à désirer le maintien des appels au Conseil privé, parce qu’ils voyaient là une sauvegarde pour les droits constitutionnels des provinces. Dans le passé, l’Angleterre a pu se montrer même partiale envers les provinces ; cette époque est révolue.
Dernier ressort sur les débats constitutionnels
Dans quelque temps, c’est la Cour Suprême du Canada qui se prononcera en dernier ressort sur nos débats constitutionnels. Ce n’est guère rassurant pour les provinces, ce tribunal ayant à plusieurs reprises fait preuve d’une bienveillance extrême envers le gouvernement d’Ottawa.
La fin des accords de 1942 a mis en première page des journaux le problème constitutionnel du Canada. Tous les citoyens se rendent compte de la suprématie financière écrasante du gouvernement fédéral. Son budget est dix fois plus considérable que celui de la province de Québec. Certains gouvernements provinciaux, virtuellement en banqueroute, dépendent uniquement d’Ottawa pour faire face à leurs obligations.
C’est peut-être ce qui a inspiré à des politiciens fédéraux l’idée de traiter séparément avec chaque province afin de résoudre le problème né de la guerre. Au surplus, la taxation directe, qui est la principale ressource des gouvernements provinciaux et des administrations municipales, a dû prendre souvent des formes qui la rendent impopulaire. Inutile d’insister : tous, nous admettons que la situation financière du gouvernement d’Ottawa, grâce à la constitution de 1867 et grâce aussi à de quasi usurpations qui ont eu la guerre pour excuse, est incomparablement supérieure à celle des provinces. Il faut comprendre que je parle seulement de la situation financière du gouvernement d’Ottawa au point de vue constitutionnel, car il peut y avoir des provinces dont le crédit soit présentement meilleur.
Attraction du gouvernement fédéral
Faut-il s’étonner que le gouvernement fédéral, dans ces conditions, exerce une attraction presque irrésistible, surtout chez nos compatriotes anglo-canadiens qui n’ont rien à craindre pour leur nationalité. Nombreux ceux qui voient exclusivement dans la centralisation, au Canada, le moyen de réaliser pleinement des réformes sociales. Ils ont d’autant plus la partie belle que les facilités de communications favorisent comme jamais dans le passé la centralisation économique et politique.
De tous les Canadiens, ce sont les Canadiens-François q u i réagissent avec le plus d’ardeur contre les forces centralisatrices. La Confédération leur a profité moins qu’à leurs concitoyens anglophones. Ils redoutent l’assimilation lente et la disparition de leur groupe ethnique, bien que ce soit là un péril lointain. Ils craignent surtout de ne pas recevoir à Ottawa l’accueil et la justice qui leur sont réservés à Québec. Si le gouvernement fédéral nous avait traités ne serait-ce que convenablement depuis 1867, Québec ne serait pas aussi irréductible dans sa lutte contre les partisans de la centralisation.
Maintiendra-t-on le statut quo ?
Les provinces, passant à l’offensive, réussiront- elles à reprendre les droits qu’Ottawa leur a enlevés ? Au contraire, est-ce que le gouvernement fédéral s’appropriera définitivement, au moyen d’une révision de la Constitution qui lui soit favorable, les droits et les pouvoirs qu’il s’est arrogés en ces dernières années ?
En principe, la Constitution de 1867 est un pacte, on ne saurait la modifier légalement sans consulter auparavant les provinces. En pratique, la Constitution de 1867, a été, depuis son adoption, amendée souvent et de plusieurs façons, parce que la situation qu’elle fait au gouvernement d’Ottawa, était, dès l’origine, nettement trop supérieure à celle des provinces.
(Texte paru dans l’Action Universitaire, mai 1947).
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